《国际财务报告准则9：金融工具》中所发布的预期损失模型为代表，会计准则、尤其是金融会计准则为服务于金融监管机构而逐渐体现出强烈的审慎性倾向。
政策性银行具有辅助国家政策实施的职能，承担着商业银行不愿或不宜开展的业务，需要依政策指导放贷给风险高收益低的领域，具有逆经济周期调控职能和行业先导作用。政策性银行的这些本质特征决定，其关系到国家信用和主权评级、财政稳定和财政职能发挥、金融行业整体的稳定。因此，政策性银行执行审慎性会计原则的问题有着比商业银行更为紧迫的研究必要性。然而，在审慎监管的呼声如此之高的背景下，仍尚未有研究系统地阐明政策性银行应如何执行审慎性原则的问题。有鉴于此，本文将基于政策性银行的特殊定位，探讨政策性银行执行审慎性会计原则的必要性和执行过程中需要解决的问题，对政策性银行的审慎账务处理和审慎风险管控做出诸多探索，也为会计准则、监管规则的完善提出政策性建议。
本课题对会计准则的修订、金融监管的完善以及政策性银行的实务操作改进都有很强的现实意义：
就会计准则而言，本课题将结合国内外会计基础理论及国际会计准则动态，以贷款及拨备、贷款承诺、政府补助、债务重组、经营分部等几个争议性前沿业务的账务处理为要点，基于审慎性原则对会计准则中确认计量以及信息披露方面存在的诸多模糊和缺陷提出自身的建议。
就监管规则而言，本课题致力于如何使政策性银行更完整地确认、披露和反映损失，这有助于提升外部审慎监管的有效性。同时，本课题重点关注了如何在监管过程中鼓励政策性银行执行审慎性原则，从而为政策性银行的差别监管提供了着力点。
就政策性银行的实务操作而言，本文不仅探索了具体会计处理的改进措施，而且结合政策性银行的特点，提出了符合政策性银行利益要求以及业务特性的意见和建议。
本文共包含五个部分，文档结构如图1所示。
第一章“绪论”。
第二章“审慎性会计原则问题研究的理论基础”。
第三章“政策性银行执行审慎性会计原则的内生逻辑分析”。
第四章“政策性银行执行审慎性原则的具体问题”，结合政策性银行本身的业务特点，深入分析了政策性银行在贷款及拨备、政府补助、贷款承诺、债务重组、经营分部等方面的业务特殊性和会计处理上的争议，讨论账务处理中不符合审慎性原则之处及其经济后果，探究实务改进的必要性。
第五章“建议”，基于前文的分析，提出对会计准则、监管机构和政策性银行自身的建议，探讨如何将审慎性原则纳入与政策性银行特殊业务有关的会计确认和计量之中，如何对政策性银行实行差别监管以鼓励政策性银行更多执行审慎性原则
。
本文通过对政策性银行执行审慎会计原则的诸多问题进行探索和研究，主要创新点体现在以下几个方面：
第一，尽管审慎性原则目前不在FASB和IASB的概念框架之内，但本课题分析发现，作为行业先导和财政兜底单位，政策性银行审慎反映政策性损失的重要性仍需进一步重视。
第二，从政策性银行的实际业务出发，根据其业务的特殊性以及相关准则的规定，探讨审慎性会计原则的执行导向和应用细节。
政策性银行的特殊性导致其在执行审慎性会计原则的过程中有诸多难点，对这些问题的探讨对于政策性银行的会计实践具有重要的指导意义。
第三，从鼓励政策性银行执行审慎性原则的角度探讨政策性银行的差别监管措施。目前，银监会存在针对政策性银行的差别监管理念，但却并未出台细则以将这一理念付诸实施。本课题则提出针对政策性银行的差别业绩评价、差别审慎监管等措施，对监管机构的差别监管规则具有借鉴意义。
审慎性会计原则的起源目前仍不明晰。通过回顾已有文献和史料，我们认为审慎性的起源与企业应对经济环境不确定性的需求有关。从历史上看，管理者、投资者、会计师在把握可能的出错方向时，往往倾向于低估而不是高估净利润和净资产，这样就形成了保守主义的惯例（APB, 1970）。Gray（1988）亦指出，社会价值观越倾向于规避不确定性，会计就越倾向于稳健。
资产和负债的计量存在不确定性时，依照审慎性原则低估资产的做法具有若干益处。首先，对于企业自身来说，审慎性原则有助于资本保全并保证持续经营。审慎性原则通过压低利润减少了可供分配的股利，从而有助于资本保全（Ahmed et al., 2002）。而只有保全了资本，才能保证企业在不损害利益相关者权益的基础上维持持续经营（查特菲尔德，1989）。在审慎性原则应用较为普遍的欧洲，曾有法律明文指出如果是为了公司的长远发展或便于各期均等地支付股利，公司就有权力设立秘密准备（丁平，1995）。
其次，对于外部债权人来说，审慎的报表更有利于监督企业的偿债能力。Watts （2003）认为，契约是塑成稳健会计的最早源头。审慎性原则产生于以资产负债表为主要（甚至是唯一）的会计报表的年代，那时候企业较少对外公布利润等经营业绩信息（普雷维茨和莫里诺，2006）。当时，银行等债权人是会计报表的主要使用者，企业越是低估其资产，银行越是感到安全。稳健性在信息不对称、回报不对称、时间段有限和责任有限的情况下能够缓解道德风险问题。在债务契约中，债权人只能得到合同价值而不是剩余价值，而且一旦企业破产，股东只承担有限责任——这种契约特征决定了债权人需要稳健的信息。在事前，债权人需要稳健的信息来决定是否借款。在事后，由于稳健信息会使债务人更容易触发违约条款，因此债权人需要稳健的信息来监督借出资金的使用，限制债务人进行过度分配股利、巨额收购等损害贷款价值的行为（Watts, 2003）。
最后，对于政府部门来说，企业稳健计算利润能够提升企业资金实力，这有助于宏观经济的平稳运行。19世纪英国在南海公司泡沫之后出台的《股份公司条例》和《公司法》、以及德国在80年代股灾之后出台的《商法典》都明显地规定了审慎性原则的运用，这便在很大程度上是出于这一考虑。放在现代银行业来说，监管机构依照审慎性原则进行审慎监管亦与这一缘由有关。
（一）审慎性会计原则在概念框架中的演变
FASB在第2号概念框架中解释了稳健性的概念，但并未明显将其置于有用财务信息的质量特征层级之内（FASB, 1980）。FASB在该概念公告中分析了稳健性原则的若干缺陷，例如：稳健性原则导致财务报告出现偏差，它与其他信息质量特征（如真实性、中立性、可比性及一致性等）是冲突的；如果本期低估资产数字，则以后期间的利润数字将会被高估，会计事实上很难长期持续地低估资产和利润；任何企图低估业绩的做法都有损于会计信息的可靠性和完整性，从长远来看都是行不通的；估计盈余数字时的任何偏差，无论是过度保守（overly conservative）还是谨慎不足（unconservative），受影响的只是利润或损失的记录时点，而利润或损失的总额从长期来看并不会受到影响，因此没有理由倾向于高估或者低估，否则必将导致一些报表使用者受益而另一些人受损。与FASB不同，IASB原有的概念框架则将审慎性作为可靠性的决定因素之一，置于财务报表的质量特征之中。2010年，FASB和IASB在趋同的概念框架中从理论框架中删除了“审慎性”原则（FASB, IASB, 2010）。虽然我国尚未实施相同措施，但从历史发展可以看出，会计准则中的审慎性原则源自历史遗留下来的惯例和传统，它不符合以投资者决策有用为目标的概念框架，因此其地位在会计理论中呈现出一定的下降趋势。然而，由下文分析可知，这并不妨碍审慎性原则在银行业中的重要作用。
（二）审慎性会计原则在具体准则中的演变
虽然审慎性原则在会计理论和概念框架中的地位有所下降，但具体准则中审慎性原则的影子仍非常多见，其中最普遍的就是资产减值会计规则。
在过去很长一段时间以内，我们都是针对“已发生事项”按照“很可能”的标准确认会计准备的。我国的资产减值准则与此类似，强调存在客观证据、确凿证据或减值迹象的时候，才需要进行减值测试。
然而贷款损失准备规则及其对应的审慎监管理念在2008年的金融危机之后，愈发受到重视。金融稳定论坛(Financial Stability Forum, FSF)等组织认为现行贷款损失准备确认过迟，在经济形势转差时计提准备、并在经济回暖时转回的会计处理加剧了金融波动——这是导致金融危机的原因之一(FSF, 2009)。为此，FASB和IASB联合成立了金融危机咨询小组(Financial Crisis Advisory Group，FCAG)，探究如何恢复投资者对资本市场的信心。2014年7月，IASB发布了IFRS9，提出了金融工具减值的预期损失模型。该模型认为，存在客观减值证据或发生违约之前，金融工具的信用风险可能会显著增加。企业应使用概率加权的方法估计这部分信用风险的增加可能会带来的损失。这样一来，客观证据和可能性标准同时被舍弃了，会计准备的计提时点进一步提前了，这将显著提升银行业贷款损失准备的计提水平。可见，审慎性原则在具体准则（尤其是银行业会计准则）中的地位反而有上升趋势。究其原因，虽然审慎性是一种会计偏差，将其置于概念框架之内会使会计理论逻辑难以自洽，但是事实上，这种偏差对于银行业风险控制和宏观经济的平稳运行却是有所助益的。无论何时，审慎性原则在银行业都将保有举足轻重的地位。
面对经济业务的不确定性，会计人员尽量不高估资产和利润的惯例，即为传统意义上的审慎性原则。
在政策性银行中，政策性因素的存在形成了多种多样的损失业务，同时也形成了较多的获得政府补助的机会。因此政策性银行不仅强调应在资产和利润总额层面保持审慎性，而且更强调各个单项业务损失和收益记录的审慎性。唯有如此，才能准确区分核算政策性和自营性业务盈亏，正确核算政策性银行的业绩，合理计算所需政府补助，及时控制与国家信用相关联的风险。
因此，本课题所称审慎性会计原则为微观至每一类业务的审慎性原则。其内涵为审慎记录每一个单项业务的利润，避免每一个单项费用的少记和迟记，防止每一个单项收入的多记和早记。其外延表现形式包括提前损失确认时点，提高损失确认金额，严格限制贷款拨备的转回条件，以及将不适合确认入表的可能损失在表外及时和完整地进行披露等等。
（一）主体定义
（二）存在和运行的理论基础
在现阶段，我国的政策性银行就发挥着逆周期调节作用，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等领域发挥自身的能动性。
（三）市场定位
我国政策性银行建立之初，是为了分化原有全能银行的职能，充当国家政策执行主体的角色。
（四）政策目标
主要弥补市场机制导致的社会福利损失，促进居民生活水平普遍提高；二是补偿性，主要弥补薄弱产业和行业发展不足
（一）关系国家信用和主权评级
政策性银行自身风险爆发，出现债务违约，不仅有损自身信用，对于国家信用以及主权信用评级来说也有很大的负面影响。因此政策性银行执行审慎会计原则不仅是对自身风险的防控，也是对国家信用的维护。
（二）关系财政稳定和财政职能发挥
如不秉持审慎性，政策性银行一旦出现风险，将会蔓延到财政领域，需要国家财政承担相应的巨大损失，影响财政职能的发挥。因此政策性银行执行审慎会计原则既是对自身风险的防控，也是对财政波动的提前预防。
（三）关系金融稳定和金融职能发挥
政策性银行也具有引导性和示范性，在银团贷款中可以作为先导准备金，也可以以重点建设基金作为铺垫，补充企业资本金作为企业向商业银行贷款的基础。在金融风险爆发时，政策性银行更是凭借着自身的杠杆运作和带动力发挥着逆周期调节作用。一旦政策性银行爆发风险，对金融稳定将会产生巨大的冲击，其自身所承担的金融职能也将难以发挥。因此政策性银行执行审慎性会计原则既是对自身风险的防控，也是金融稳定和金融职能发挥的重要基础。
（一）多元目标和多重标准
受政策性和银行的双重属性所决定，政策性银行经营的目标存在多元性：既要秉承家国情怀，强化政治担当，社会效益优先，实现政府调控意图；又要自行消化一部分政策性损失，实现财务可持续，甚至面对与商业银行同一标准的业绩考核。在监管层面，政策性银行也受到多重标准的约束。财政部作为出资人，要求资本保值增值、与财政职能相协调；发改委等国家调控部门，强调履行政策性银行职能，有所作为；银行监督管理部门，注重会计准则执行和风险防范。
（二）主体业务
政策性银行部分贷款对象在其他银行没有贷款业务，主体资质差，信息不透明，如购销企业、涉农小企业、扶贫投融资主体，没有可参照的市场。二是定价特殊。政策性银行通常贷款定价优惠，低于市场价格。三是贷款风险大，受影响因素多，价值更易波动。因此，政策性银行应如何执行审慎会计原则以合理揭示该类业务的风险，需要进行重点分析。
（三）创新及特殊业务
将政策性业务和自营性业务分账核算和披露，在单项业务上审慎反映风险，也是国务院对政策性银行的最新要求。如何在这些领域执行审慎会计原则，尚未有经验可循。本课题则将对此进行重点剖析，并在后文给出政策性建议。
（一）贷款初始计量
1、政策性银行的特殊业务
政策性银行的贷款由于政策性因素的存在具有其特殊性：对于国家需要鼓励或救济的对象，政策性银行有必要实施优惠利率，或给予超过信用对象还款能力的贷款；在承担宏观经济调控职能时，需要实施逆周期放贷，在风险更高、企业还款能力更差时进行贷款；这些贷款业务往往在放贷之初即可确定将会发生损失。
以农发行某省分行为例，2015年该省中晚稻270.1亿斤，商品粮约为165亿斤，农发行累计收购88.82亿斤，占比53.83%；其中，最低收购价收购数量81.26亿斤，占商品粮收购粮总量的91.49%。这意味着，（1）无论筹资成本多高，一旦启动，贷款必须投放，投放多少依赖市场收购需求；（2）农发行发放的每一笔最低收购价贷款收购粮食的价格都高于市场价格，粮食销售发生亏损概率较高，还本付息压力较大，贷款到期足额收回本息存在风险；（3）粮食从收购入库到出库有较长的储备时间，出现库存消耗的可能相当大，此时可销售粮食总量将低于收购粮食总量，这部分损耗的贷款本金由粮食收购企业自己承担，财政不负责补贴，这进一步提升了此类贷款的还款风险。近年来，受稻强米弱、国内外价格倒挂、消费低迷、终端市场销售不畅等因素交织影响，龙头加工企业经营举步维艰，中央储备粮直属企业及委托收储库点几乎成为市场收购的唯一渠道。对于此类贷款，农发行在发放之初就几乎可以确定将难以按要求收回全部本息。
2、基于审慎性原则的会计处理可选方案比较
目前，农发行只是按照与正常贷款一致的核算方法对此类贷款进行了会计处理，并未在贷款之初确认可能的损失，未将此类贷款分类为关注类或不良类贷款，也未在表外进行披露。这显然掩盖了这类贷款可能发生的损失，不符合审慎性原则，令报表使用者难以准确掌握贷款质量信息，不利于银行内部风险管理和外部风险监管。
关于在贷款初始即存在减值的情形，FASB曾做出如下零散的规定：“银行可能因如下情形而在贷款初始即发生减值损失：做了错误的贷款决策、信用审核过程有缺陷或过于激进。在这种情况下，银行应在贷款发生日即确认减值损失。”虽然FASB对于贷款初始确认即存在减值的原因的解释与政策性银行的状况不同，但二者的客观表现形式是一致的。基于审慎性原则，对于历史数据充足、能够可靠计量损失的此类贷款业务，本课题认为可以考虑在贷款初始确认时即确认一部分减值损失；对于不确定性较高、无法可靠计量损失的此类贷款业务，应在表外进行及时且完整的披露。例如将在贷款分级时将其分类为关注类贷款，或予以文字说明。
（二）利息收入确认
1、政策性银行的特殊业务
政策性银行发放的政策性贷款中，有些贷款利息应由各级财政补贴。但事实上，由于地方政府财力不足，地方财政贴息经常会有拖欠情况。例如，某产粮大省在1992年4月1日至1998年5月31日期间所发生的、经清理认定的粮食财务挂账贷款共为138.2亿元。按政策规定，利息应由中央和地方财政各负担一半。但事实上，中央财政承担的利息按年到位，而由地方财政承担的利息，受地方财政预算限制，地方政府用于拨补利息的资金难以足额、及时到位，从而形成挂账欠息，而且额度逐年增加，2015年末为25.25亿元。再如，云南省某县1998年6月1日以来形成的政策性亏损挂账贷款4789万元，由于粮食财务挂账金额大，县级财政财力不足，在2005-2010年已累计欠拨粮食财务挂账利息489万元。
2、基于审慎性原则的会计处理可选方案比较
基于审慎性原则，本课题建议可以考虑将所有的财政贴息收入（尤其是地方财政贴息）的确认推迟至实际收到款项之时，以审慎计算利润，夯实资本。
（三）贷款拨备
1、政策性银行的特殊业务
政策性银行的贷款业务分为政策性贷款和自营性贷款两个部分。对于自营性贷款客户，由客户部门对其准入条件、信用等级设定标准，政策性银行可以按照其所设定的信用标准进行资质评定，仅对符合条件的客户发放贷款，合理防范和控制风险。政策性贷款客户则不然，即使其在财务还款能力、现金流水平、抵押担保能力、在行业中的地位可能不及自营性客户，政策性银行仍然要根据国家政策调控目标向其发放贷款。这些政策性贷款客户认定的信用评级为A级以上，但实质上其资质还存在一定的不确定性，这也是政策性因素难以量化进入信用评级体系所造成的结果。有些政策性贷款客户会享受财政补贴，例如，承担政府粮棉油收储职能的企业能享受到财政直接拨付的费用补贴资金。易地扶贫搬迁、棚户区改造、重大水利等贷款，其还款来源依靠纳入财政预算的受托代建款项，也是接受政府补贴的一种形式。然而受地方可支配财力的影响，上述贷款的补贴是否能如实到位存在有不确定。也有些政策性贷款客户并无明确的还款保障，例如城乡一体化、县域城镇建设等贷款业务，属于国务院明确的政策性银行重点支持领域。为发挥政策性银行的逆周期调节作用，此类贷款的支持对地方三农的发展至关重要，但对应的还款来源却存在较大的不确定性，一旦出现风险，很可能需要政策性银行自身消化。
政策性银行的贷款期限也比较长，中长期贷款占比较多。
如表4-1所示，作为商业银行代表的中国工商银行和中国农业银行中长期贷款占比在60%-70%，
而作为政策性银行的国开行和进出口银行的中长期贷款占比则达到了80%、甚至90%以上。
表1 政策性银行与商业银行贷款期限占比举例
单位：亿元
|
银行性质 |
银行名称 |
项目 |
金额 |
比例（%） |
|
政策性银行 |
国开行 2015年9月30日 |
短期贷款 |
3221 |
4.67 |
|
中长期贷款 |
65809 |
95.33 |
||
|
其他 |
4 |
0.01 |
||
|
合计 |
69034 |
100.00 |
||
|
农发行 2015年12月31日 |
短期贷款 |
18060 |
52.48 |
|
|
中长期贷款 |
16350 |
47.52 |
||
|
合计 |
34410 |
100.00 |
||
|
进出口银行 2015年9月30日 |
短期贷款 |
1823 |
17.82 |
|
|
中长期贷款 |
8393 |
82.04 |
||
|
其他 |
14 |
0.14 |
||
|
合计 |
10230 |
100.00 |
||
|
商业银行 |
中国工商银行 2015年9月30日 |
短期贷款 |
31500 |
29.27 |
|
中长期贷款 |
71291 |
66.24 |
||
|
其他 |
4841 |
4.50 |
||
|
合计 |
107632 |
100.00 |
||
|
中国农业银行 2015年9月30日 |
短期贷款 |
30924 |
35.91 |
|
|
中长期贷款 |
52084 |
60.47 |
||
|
其他 |
3117 |
3.62 |
||
|
合计 |
86125 |
100.00 |
政策性银行不仅在贷款客户的决策上受政策性因素的影响，而且在贷款追偿中也会受到政策性因素的影响。例如，在政策性粮食财务挂账业务中，尽管订立了消化还款时间表，但并无强制性，只要财政不拨款，贷款本金仍在进行展期。综上所述，政策性银行对贷款客户资质的选择自主性较小、客户资质水平不高、贷款期限长、政策性特征强等特点，这导致其违约风险比商业银行更高。
如何反映政策性银行可能的贷款损失，对于其自身的风险管理、银行业风险蔓延的控制、政府财政压力管理等诸多方面具有极其重要的意义。
2、基于审慎性原则的会计处理可选方案比较
基于政策性银行在银行系统中的先导作用以及其财政兜底的特征，本课题认为及时反映政策性银行的贷款损失、尤其是政策性贷款损失是很必要的。
当然，执行预期损失模型也具有相应的难度：一是政策性银行的贷款期限长，受政策影响可变性强，容易形成信息干扰，使损失难以合理且可靠估计；二是贷款对象差异大，积累历史数据、建立模型相对困难。政策性银行应注意这些自身特征，构建满足自身需求的预期损失模型，合理计算贷款损失风险的可能水平及其权重。
