一、绪论

　　(一)选题背景和研究意义

　　1.选题背景

　　随着我国经济社会发展和城市化进程加速,外来人口大量涌入城市,由此带来很多城市管理方面的问题,为解决城市管理领域长期存在的职能交叉、多头执法、执法扰民、管理缺位及维护城市和谐发展等问题,相对集中行政处罚工作应运而生并于1997年开始在全国试点推行,2002年起开始推行综合行政执法试点工作。在这个大环境下,全国各地陆续成立了城市管理综合行政执法机构,自成立以来,城管综合行政执法在城市管理中发挥了积极的作用。

　　城管综合行政执法的范围广泛,涉及社会生活和生产的各个方面,与公民的权利义务密切联系,尤其体现在民生方面。为顺利进行整体的行政体制改革,构建和谐社会,必须确保城管执法能够按照依法治国、依法行政的要求,保障城市经济和生活的有序进行。近年来在城管执法过程中暴露出来的矛盾和问题,已成为社会广泛关注和讨论的焦点,如:城管执法难,执法人员与市民和执法对象之间的矛盾,甚至与执法对象发生冲突,暴力执法和暴力抗法事件众多,由此引发的社会问题损害了政府形象,城管执法工作面临巨大的困难与挑战。在提倡以人为本、构建和谐社会的形势下,城管执法中存在的问题若不及时解决,将会使城管执法工作无法顺利开展,影响到城市的发展甚至社会的稳定。

　　2.研究意义

　　(1)理论意义

　　加强城市管理综合执法有利于最大限度地提高城市的经济释放，提升环境和社会效益。全国各大城市积极推进城市管理和执法工作的健康发展，然而，在发展过程中也显现出不少现象，城市管理执法工作基本都被法规支持不足，体制不顺，管理方式不多，条件和设备落后，信息沟通不够等共性问题所影响，导致了工作效率极低。同时，由于在执法理念和执法方式的偏差，城管队伍时常被社会舆论摆在城市弱势群体等行政相对人的对立面，在社会上造成了不好的影响，导致行政执法的成本越来越高，形象越来越坏，有的行为甚至成了野蛮执法和暴力执法的代名词。如何提高中国的城市管理和综合执法的现状，已成为人们普遍关注的一个现实问题。

　　在依法治国、依法行政的大环境下，城市管理综合行政执法既然应运而生，必有其存在的现实意义，便需有自己独特的理论体系。论文从城市管理综合行政执法体系进行理论梳理，同时也促进研究我国行政法的理论研究更加深入。城市管理综合行政执法法制化，可以调节使用行政执法权力，但在另一方面，研究了城市管理法制化，同时也保护公民的合法权利。另外，城管执法的规范化，尤其是限制职能范围，也有助于厘清城市管理行政执法与其他行政行为的界限。

　　(2)实践意义

　　自全国范围内推行城市管理综合行政执法后，平安区城市管理综合执法工作也紧跟着开展，经过几年的实践，虽然取得了较大进展，但受各方因素的影响，同样存在城管执法的各种问题，如执法地位尴尬，没有相应的主管部门;执法存在多头执法、交叉执法现象，有利的事情多个部门挣着上，无利的事情全部推给城管部门;执法行为没有专门的法律依据和法律支持，多是借法执法，工作往往处于被动的局面;执法人员综合素质较低，平安区城管局90%以上执法人员为复转军人，执法办案能力、协调能力等对执法工作形成很大的挑战。因此，有必要对平安区城管综合执法现状进行研究，分析存在的问题和产生的原因，并借鉴其他地方的先进经验，探讨城管综合行政执法对策，提出解决问题的措施，从而创造良好的城市环境，增强城市的综合实力和竞争力。

　　(二)文献研究综述

　　1.国外研究

　　在发达国家，城市管理的概念是城市管治。管治具有管理与治理两重涵义，它是各种公共事务管理方式的总和，他包括正式性的规则制度和非正式性规则制度，前者具有强制性，后者具有选择性。目前，国外大多是警察代为行使城市管理的职能管理流动摊贩，几乎没有与中国城管执法完全对等的职能部门，没有“城管”这样一个对城市进行综合执法的管理机构，因此，这方面的研究比较少。

　　在国外治理路边摊贩的研究方面，蔡克蒙在《中国城管能从外国学习哪些经验》一文中指出“新加坡和马来西亚两国政府允许摊贩存在、并将摆摊纳入城市规划管理，通过在城市中建设大量的摊贩中心(或称美食广场)，利用颁发营业执照的方式来管理摊贩。而印度政府出台有针对摊贩治理的国家政策，即允许其在‘禁止摆摊区’以外的其他街区进行经营，以做到摊贩经营合法化。“在美国、韩国、法国等发达的国家，同样存在路边摊的现象，但却治理得井然有序，他们的经验值得我国许多城市参考借鉴”。在美国，区政部门常常通过科学计算、规划，确定可供申请的商贩的数量和经营地点，此外还通过减免部分税收的方式给予一定程度的优惠。韩国的摊贩拥有自己的行业协会——“全国摊店业主联合会”，通过行业协会来争取自己的合法权益，流动摊贩只要不影响交通，管理部门不会使用强制手段加以取缔。法国也有摊贩，其主要形式是临时市场和早市，临时市场和早市的摊位是由专门人员在市场开市前一天临时搭建，摊贩根据要求进入市场进行买卖，一般非法摊贩并不多见，临时市场和早市结束后，由专门人员将摊位拆除。在法国对非法摆摊治理的比较严格，但也只是将人带走处理，主要采取教育的方式，一般不会处罚。

　　在城管执法具体执法方式的研究方面，《国外城市管理执法方式先进经验启示》一文指出：新加坡城市管理的执法方式是：严格罚款制度，罚款名目多、数额大、执行严，积极促进公民参与管理，同时采取宣传教育、定期评比、全国性教育等辅助手段。

　　在有关城管执法理念、趋势的研究方面，胡充寒在《国外城市管理经验借鉴及其启示》一文中指出：国外城市管理发展动向呈现三大趋势：人文管理趋势、科技管理趋势、民主法治管理趋势。管理者往往运用先进的管理理念，强调城市管理的以人为本，服务优先，建立科学的管理体制，健全相关法律机制，来进行城市的管理。

　　2.国内研究现状

　　目前有很多学者对城管综合执法内涵发表自己的见解，比较有代表性的如：

　　翟宝辉在《中国城市管理体制及其运行机制研究》中认为，城市管理是城市政府维护城市基础功能、管理城市公共空间、保持城市健康正常运转和良好秩序的行政行为，主要包括维护城市基础功能、管理城市公共空间和对城市应急状态的管理。而在城管综合执法实践中，由于多种原因导致城管执法普遍面临的困境，理论界对城管执法的困境及出路进行了较多的研究，总体来说总结了城管执法中普遍存在的问题，并针对问题提出应对策略，提倡发挥政府对市场的规范和引导作用，完善执法体制，提高执法人员素质，积极调动各方力量，推动全社会共同参与城市管理。

　　张辉在《关于城管综合行政执法体制的调研报告》中提出当前我国城管执法面临形象负面、身份尴尬和执法难度大等问题，并就此提出应从区民生活发展的角度，釆取综合措施促使城管执法走出困境。

　　申东辉在《论广州城市管理中的公众参与》中，以广州市为例，分析了城市管理公众参与存在的三个方面的问题，提出可以通过增强公民参与意识、完善公民参与制度、为公民积极参与城市管理创造良好的平台等方式全面发展城市管理公众参与。还有很多学者将城管执法的公众参与作为解决目前城管执法困境的一个重要途径，并做了较深入的研究。城管执法的目的实现城市秩序井然，执法者与执法对象和谐相处，所以在执法中，应该实现刚性手段与柔性手段的结合，做到刚柔并济，将城管执法的矛盾有效控制在可控范围内。

　　孙荣、周毅在《城市管理应以群众满意度为价值取向》中指出，公众满意是城管执法的价值取向，是城管执法的终极目标，并提出发展公众参与，促进公众满意的若干对策。

　　石若坤在《城市管理行政不文明执法的原因及其改善》一文中从城管执法主体素质出发，指出现行的城管执法主体主要由面向社会公开招聘的人员，军队转业人员，区政、绿化、环卫分流人员，临时工、雇佣工非正式人员四部分组成，导致城管执法人员的执法办案能力、协调能力等对城管执法人员是很大的挑战。

　　杨盛在《城管执法问题研究—由湖北天门事件等事件引发的思考》一文中从城管执法的内部环境进行分析，指出城管没有行业行政主管部门，从我国行政组织结构框架上看，基本形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型体系，因此城管处于不上不下的尴尬地位，同时，作为一个在中国运行了20多年的体制，始终没有得到一个好的、法律上的规范，这对于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制显然是不力的。

　　刘健在《城管机关执法中的暴力抗法问题研究》中认为由于城管执法对象一般是社会弱势群体，为了生存不得不占道经营、违法经营，而城管执法人员在频频发生的暴力抗法事件以及社会舆论中一直处于弱势地位，导致城管执法工作开展难度大。

　　　二 城管综合执法相关理论概述

　　(一)城管综合执法的定义

　　城市管理是对城市经济、社会、文化等各个方面进行控制、计划、指挥、组织、决策、协调等一系列行为的总和。城市管理具有广义和狭义两层涵义，狭义城市管理是指对城市绿化、城市环境卫生、市政、公共交通、工商行政、城市规划、环境保护等七个方面的全部或部分行政权的行使和管理。广义的城市管理的第一层涵义就是狭义城市管理，第二层主要指社会管理、社区建设;第三层涵义是发展城市经济。

　　城管综合执法属于政府行政执法的特殊表现形式。而我们将政府部门对其管辖的行政相对人实施的管理行为称为行政执法，它主要包括行政许可、行政处罚和监督检查。城管综合执法则是城市管理行政部门依据相对集中行政处罚权制度的基本原则，将多个部门的行政执法权集中在一起行使的行政执法制度，执法范围包括公用事业、市容市貌、环境卫生、园林绿化等，各个城市管理执法依据各个政府所授权的不同而有所差异。

　　(二)城管综合执法的法律依据

　　城市管理行政执法在中国还处于模糊的探索阶段，各种法律和法规不健全，现阶段可根据由国家法律和各种地方性法规颁布的法律和法规。主要有《行政处罚法》、《行政强制法》、《城乡规划法》、《食品安全法》、《广告法》、建筑行业相关法律及强制性标准、《卫生城市标准》等。

　　一直以来，海东六县(区)城市管理局都是从属于住建局的二级局，海东市没有相应的管理部门，因此，也没有相应的管理制度和执法依据，都是借用《行政处罚法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等进行执法。2015年11月，海东市城市管理综合执法局成立，目前，根据中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，正在制定相应的工作方案和相关的管理制度。

　　(三)城管综合执法的职能范围

　　平安区城市管理综合执法的职权配置上是按照国家相关规定配置，分纵向配置和横向配置。横向上，城市管理综合执法部门和发改、公安、交通、水利等部门一样是政府组成部门，承担政府城市管理上的职能，具有行政执法权。纵向上，城市管理综合执法部门在各级政府中，只在市和区上设立机构，将执法活动下放到基层街道办事处，这种执法模式称为“两级政府，三级管理”。平安区城市管理综合执法实行的就是两级政府执法模式。

　　平安区城市管理综合执法部门权限的设定依据是国务院《推进集中行政处罚权工作的决定》的文件精神，其主要职权是：城市绿化、城市环境卫生、市政、公共交通、工商行政、城市规划、环境保护等七个方面的全部或部分行政权。除此七项行政权外，平安区政府给平安城市综合执法部门赋予了市容监管等一系列城市管理相关的行政权。这种职权模式称为“7+X 职权”。

　　三 平安区城管综合执法实践

　　(一)平安区城管综合执法机构及人员情况

　　平安区城市管理局成立于2006年3月(2016年1月上划为一级局，更名为海东市平安区城市管理综合执法局)，下设办公室、城市监察大队、环卫公司、市政管理所、市政公司5个部门。主要负责户外广告、门头广告、临时占道、道路开挖的审批;行使城市市容和环境卫生管理、市政管理、绿化管理、规划管理等工作;承担市政建设、市政设施维护、城市排水管网、街道清扫、垃圾清运、道路照明、城市亮化，广场、游园、垃圾场的管理和维护以及全区8个乡镇111个行政村的生活垃圾清运工作。近几年，伴随着全面建成小康社会的脚步，乘着全省“四区两带一线”及东部城市群建设东风，平安区城市建设的步伐在逐步加快，被国家建设部、青海省建设厅分别授予“全国城市管理先进集体”、“青海省园林区城”等荣誉称号。

　　平安区城管局现有职工249人，其中正式职工86人(其中公务员2人、财政统发工资人员33人、授权人员39人、自收自支12人)，临聘人员17人，公益性岗位人员15人，环卫工人150人。正式职工中有执法人员46人，均为工人身份。本科学历5人，大专学历10人，其余均为中专(高中)学历，女性7人。由于基层城管的工作环境、舆论评价、薪酬待遇、晋升发展限制等因素，执法人员交流调动较频繁。根据工作需要，全年经常有5-7人被抽调到旧城改造指挥办、拆迁办或临时的综合整治活动。

　　(二) 平安区城管综合执法的范围

　　平安区城管局在海东市城管局，区委、区政府的领导下，其执法范围为：

　　负责城市管理及其综合执法工作，完成城市管理领域城市执法工作目标，部署城市管理综合执法工作。负责全区城市管理综合执法及其行使规定的相对集中行政处罚权工作。

　　(二)负责与相关行政管理部门业务工作的衔接和协调，负责城市管理行政执法工作的监督检查。

　　(三)负责执行城市市政公用设施(道路、桥梁、广场、照明、供热、燃气等)、环境卫生等行业管理。

　　(四)负责全区户外广告、牌匾、标语、条幅、灯箱的设置审批。

　　(五)与相关部门就占用城市人行道路开展各种活动的行为提出联合审批意见，指导辖区内对违法占用城市人行道路的各种行为进行督办查处。

　　(六)参与对全区洗车、修车行业管理，会同交通、市场监管、公安等部门研究提出洗车、修车行业的审批意见，并指导辖区在城管职责范围内实施管理。

　　(七)实施城市生活垃圾和建筑垃圾(渣土)的收集、清运、处置和管理工作，并承担相应的责任。

　　(八)负责受理城市管理行政执法方面违法、违规行为的举报和投诉。负责对全区城市管理执法队伍的督查和监督。

　　(九)承担市容环卫设施、市政设施综合维护管理的责任，统筹协调全区环卫设施、市政设施的管理与维护工作。

　　(三) 平安区城管综合执法法定程序

　　1.简易程序

　　简易程序案件是城管执法过程中遇到最经常、最普遍的案件。城管执法适用简易程序能够及时纠正并处理违法行为,维持正常社会秩序,有效提高政府的执法效率。简易程序适用于案件违法事实确凿、法律依据明确,当事人没有异议,处罚较轻,社会影响较小,执法人员可以当场做出决定,处罚金额对公民个人处于50元以下,对法人或其他组织处于一千元以下罚款或者警告的行政处罚,当事人对违法事实和行政处罚确认无异议。简易程序在城管执法用于市容市貌管理中查处占道经营中的流动摊贩、店外经营、占道堆放案件较多。

　　城管执法简易程序如下:①出示执法证件表明身份,并穿着统一制服,执法人员依据实际情况指出违法事实和告知相关法律规定;②制作法律文书,笔录记下现场查明的违法事实及证据等交由当事人核实后签字,依法当场作出处罚决定,有执法人员签名并交由当事人签收;③除了教育、批评外,若进行经济处罚的还要当场收缴罚款,执法人员向当事人出具青海省当场处罚定额收据,或者要求当事人(法人或组织)在规定期限内到指定银行缴纳罚款并上交缴款回执单复印件;④执法人员在当场行政处罚决定的当日或次日将《当场处罚决定书》副本交由城管执法部门备案。

　　2.一般程序

　　一般程序适用于违法事实比较复杂、处罚较重,可能对当事人及执法人员的当场处罚提出异议的情况。平安区城管执法中,一般程序主要适用于查处违法建设、破坏公用设施、园林绿化、未密闭运输及道路污染等案件。城管执法一般程序如下:①立案,执法人员进行立案处理并制作《立案审批表》,体现案件具体情况;②检查,对现场进行检查或者勘察时,执法人员先出示执法证件,根据现场情况制作《现场检查笔录》,由两名以上执法人员共同进行;③调查,对案件的证人或其他知晓案件情况的人员进行询问调查时,证人或有关人员应如实回答,执法人员制作《询问笔录》,并如实记录其对案件有关情况的陈述;④取证,在搜集证据时,采用相机拍照、摄像和执法记录仪录像等多种方式记录证据;⑤暂扣物品,依法暂扣当事人与违法行为有关的物品时,执法人员现场清点或装袋封口,请当事人签字后,到指定地点清点,制作《暂扣物品告知书》,将暂扣物品存放于仓库并做好登记;⑥告知权力,根据调查结果的情节轻重及具体情况,对于按照一般程序做出行政处罚的案件,应该制作《行政处罚告知书》，让当事人知道自己的行为触犯的相应的法规法条，处罚依据，处罚决定，当事人享有的权利，包括陈述、申辩以及要求听证、行政复议等权利;⑦做出处罚决定,对当事人提出的事实和理由不成立的,按照执法程序制作《行政处罚决定书》,在宣告后当场交付或送达当事人,有送达回证。作出行政处罚的城管机关及执法人员不得自行收缴罚款,应告知被处罚者在规定期限内到指定银行缴纳罚款并上交缴款回执单复印件。

　　至今,平安区城市管理综合执法都是按这两种法定程序来执法,未碰到要求听证或行政复议的案件。