(四)平安区城管综合执法取得的成绩
1.初步建立高效廉洁勤政的执法队伍
第一是全面推行标准化执法工作。平安区城管局多次集中全体人员学习市局关于推行标准化执法工作相关文件精神，并按照要求，严格标准化执法程序，对案卷的制作进行严格把关。局业务科室每周对各中队的法律文书给予面对面指导，每月下旬对相关科(室)、中队的标准化执法工作学习情况和案件办理情况进行考察，每季度在全局范围内开展一次标准化执法相关法律培训，各项制度的落实，进一步推动了全局标准化执法工作。据统计，2015年共发放各种法律文书142本，规范文书21份，归档文书22份，制作一般程序案卷60余份，简易程序案卷20余份。从平安区城管局成立至今共制作一般程序案卷211份，简易程序案卷447份。
第二是深化基层中队规范化建设工作。为切实加强城管执法队伍建设，平安区城管局采取五项措施深入开展了为期一个月的基层中队规范化建设活动。活动的开展，进一步推动了全区城管执法系统基层中队的组织建设、队伍建设和业务建设，使城管基层中队建设越来越规范化、系统化。
第三是结合工作特点狠抓廉政建设。为了加强纠风工作力度，严格落实“五不准”和“八条禁令”等各项工作制度，平安区城管局开展了为期一个半月的“反腐倡廉宣传教育月”活动。活动的开展，有力地形成了城管执法反腐倡廉“大宣教”的良好工作局面，在全局形成了“敬廉、崇廉、爱廉、护廉”的良好氛围。
2.全面落实城市管理工作职能
第一是对占道经营、出店经营进行全面整治。先后开展了各类非法占道经营、餐饮和美容美发提升服务水平“百日行动”、“双十乱”等专项整治工作。据统计，共取缔占道经营、出店经营730 余户，出动人员1500 余人次，出动执法车辆360余次，治理“九乱”350 余处。活动的开展，有力的打击遏制了各类非法占道、出店经营行为，切实维护和提升了全区的市容环境。
第二是不断加大对渣土车的整治力度。加大了对建筑工地和建筑垃圾清运车辆的管理力度，抽出四名工作骨干参加渣土车专项整治小组;成立了机动中队，24小时不间断巡查，开展集中整治活动90余次，共检查车辆 1587 辆，处罚违规车辆 547辆，使平安区建筑垃圾车乱倒、车辆带泥上路、沿途抛洒等现象明显减少。
第三是扎实做好其它各项执法工作。一是对辖区不符合标准的门头牌匾进行52次集中整治。共下发整改通知书102 户，拆除烂牌子221块，烂布条125 条，门头牌匾全年共整治到位147 块。二是对全区38家洗车场(站) 进行了重点检查。共取缔不合格洗车场(站)14家，限期整改22家，收缴洗车机27台。三是对产生噪音污染的电焊、修车、蒸馍摊点、饮食摊点进行了多次集中整治。
第四是开展城管法律知识宣传活动。深入机关、社区、沿街商户、学校、建筑工地等开展针对性宣讲培训活动。共设立固定宣传站点11 处，发放宣传资料8000份，接受市民咨询161 起，播放教育片28场次，展板讲解48场次，张贴宣传资料 320份，宣传画50 份。
第五是及时、高效办理投诉案件。2015年共办理领导批示件、新闻监督摘报、政府门户网站投诉等问题20 余件。12342城管特服热线坚持全天候24小时受理市民投诉和咨询，共受理市民投诉咨询508件，回复508件，办结率为100%。
3.形成了综合执法的基本制度
平安区城管局自成立以来，一直致力于制度的规范和完善科学执法原则的制定和执行，在队伍建设上，平安区城管局主要推行了“四化四统一”做法，即执法规范化、行动军事化、行为礼仪化、管理网络化，统一文明用语、统一执法文书、统一执法标识、统一执法服装。
(1)执法规范化。通过执法人员规范化建设，执法风气得到明显改善，基本杜绝不作为乱作为的现象。(2)行动军事化。平安区城管局组织执法人员进行了多次封闭式军事化训练，培养了执法人员的团结协作、作风纪律等素质，增强了执法队伍的战斗力。(3)行为礼仪化。平安区通过进行礼仪培训，基本实现了文明执法，营造了和谐的执法环境。(4)管理网络化。平安区城管局通过实行微信附近人功能，实现网络化管理。
4.初步解决了多头执法、重复执法问题
相对集中执法是城市管理行政执法的基本原则，成立城市管理行政执法部门就是为了破除各政府执法部门职责重叠区，要么都积极作为造成多头执法、重复执法，要么都不作为造成权利真空。平安区作为海东市党政机关驻地，执法环境复杂，2012年以来，平安区城管局积极推行相对集中执法试点工作，市政上与交通、建设、规划等部门相互配合，避免了重复作为的问题，园林绿化上与林业、园林部门配合，查处渣土违法运输车辆、违章建筑上与交通、建设、公安交管部门的积极合作下都取得了不俗的效果。各政府部门的配合与相对集中行政执法形成合力，也使平安区多头执法、重复执法的问题得到初步解决。
5.依托网络通信技术建起了数字化平台
信息化建设一直是城管执法部门的重中之重，平安区城管局在打造“数字城管”上通过有偿租赁设备，利用海东市建立的城市管理操作系统资源，对辖区内的重点区域、重点路段实行24小时监控，有效打击了违法行为。平安区依托现代化通信技术实现了“数字城管”的雏形。
四 平安区城管综合执法存在的问题及原因分析
平安区城管综合执法存在的问题
1.综合执法法律依据不足
平安区城管综合执法存在的首要问题是综合执法法律依据不足，这主要表现在目前的专门法律依据的层次较低 、执法规定体系繁杂、立法存在空白，执法人最深的体会是在执法过程中很多程序难以依法执行。首先，《行政处罚法》规定行政处罚书要在7日内送达当事人，这样就增加了取证过程的难度，因为受处罚人的流动性很大，有时无法及时将行政处罚觉得书送到当事人手中。其次，行政处罚的证据的收集环节，由于一些当事人出于某种原因可能对执法人员的调查取证工作不予配合，不提供相关的资料，让很多执法人员感到为难。若诉讼中承担举证责任的行政机关不能取得足够认定事实的证据，则会增加承担法律后果的风险。再次强制执行手段不够。例如对流动售卖的商贩要进行清理，如果要扣押其车辆，只能由交管部门执行。在具体执法过程中，由于执法频率很高。难以每个案件都申请交管的等部门协助，就会给执法带来很大麻烦，使违法人员有了可乘之机。另外，申请法院强制执行的程序非常复杂，时间长，因此，对于很多违法行为的处罚不了了之。还有一些不按程序执法的事件，如立案报告中审批主体不合法;复议时间填写错误;有些案件无结案报告，有的未将处罚结果如罚款收据复印件附后等等。
2.城管执法工作缺乏监督
当前我国城管执法工作的监符系统还未完善。首先,我国法律虽然规记了城管部门的职责,但是却没有对其执法行为做出相应的要求,也没有建立相关的监管机构或监察体系。在没有监赞的条件下行使执法权,势必会出现执法人员滥用权力,最终为所欲为的现象,我国正处于社会转型时期,因此这是我国现有公典管理方式失范的必然结果。其次,粗暴执法与暴力行政在当前的法律体系下仅被认定为工作方法、方式的不当,并没有给予相应的重视,将其上升到递法行为来进行处那。这在一定程度上就纵容了部分暴力执法的执法人员,使他们有机可乘,在执法过程中采用暴力的方式后采取一些手段。
3.整体执法社会环境不佳
在社会转型时期，一些群众对城管执法工作存在不理解、不配合的现象。而平安区又处于多民族地区，回族、藏族、撒拉、蒙古等民族与汉族混居，民族问题时有发现，在城管执法时稍有不慎就会造成民族冲突。城管执法的对象普遍存在文化水平低、法律知识淡薄的现象，平安区城管执法人员执法时，容易与其产生冲突，进而引发群众围观，群众的偏颇之词与媒体的不实报道给城管部门带来不良影响。
4.执法相对人的特殊性致使执法困难
城管执法的相对人一般是社会底层人员，因其特殊性，很多执法事件于理却不于情，导致执法工作进退两难。以无照经营为例，无照经营是目前城市管理中的难点和热点，2014年，平安区无照经营人数为200余人。本地下岗待业人员、郊区的农民和外地来的无业人员成为无照经营大军的主要人员。平安区乐都路社区居委会周围道路、区中医院门口、几条纵路步行街口就是无照经营泛滥的场所，一方面由于无照经营多是经营生活必需品，周边小区居民都需要购买，取缔路边摊会不方便周边居民小区的生活，另一方面，很多人摆路边摊、无照经营是一家人的唯一生计，城管执法人员要取缔街边摊，将他们清场，就等于段了他们的生路，这使得城管执法进退两难。
(二)平安区城管综合执法中存在问题的原因
1.城管执法依据不足，法律法规尚未完善
平安区目前拥有的执法权限为行政许可权限5项、行政收费权限3项，行政处罚权限5项65分项。执法依据有：《行政处罚法》、《行政强制法》、《城乡规划法》、《食品安全法》、《广告法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《户外广告设置管理办法》等。这与北京等城市拥有综合法规、市容环境卫生管理、旅游管理、交通管理、食品管理、工商行政管理、市政管理、施工现场管理、环境保护管理、园林绿化管理、城市规划管理、公用事业管理、停车场管理等诸多完善法律法规，平安区的执法依据和法律法规确实不足，也不完善。执法依据的不足和法律法规的不完善让平安区城管执法人员在遇到新问题时，没有办法依法处理，只能拿这些违法行为没办法或是不处理。
2.城管执法力量薄弱,执法人员素质较低
城管执法部门是行政执法系统中成立时间较晚的部门，且又是以管理“社会底层群众”为主的执法机关，承担了繁重的执法任务，执法环境复杂、执法力量和经验明显不足，相对其他职能部门，所占用的执法力量确实有限。如:公安干警的配置一般按照辖区总人口的万分之一确定，消防人员则为城市人口的万分之四，学校教职工配置根据学生总数确定一个基数后，再按照城市、区镇、农村加减不同的系数。按照建设部有关文件规定，城管执法人员比例要达到城市人口的万分之三到万分之五，而实际上执法力量根本达不到，也不具备这样的条件，当然在确定人员编制时还要考虑诸多因素，如城市规模、人口聚集程度、经济发展水平等。平安区按照成立综合执法局的文件要求核定了 62名城管执法人员编制，事实上从事城管执法工作的只有40人。
目前平安区城管执法队伍成员中大部分执法人员是转业军人，部分是其他岗位调来的，没有接受过专门的法律知识和教育培训，缺乏城管执法相关理论知识和执法经验。由于所处的社会关系和背景影响，不同的执法者产生的执法效果可能不同，执法容易受到“人情、关系、面子”等影响，很难做到真正公平、公正、严格。同时，由于工作量大、待遇不高、社会认可度低、职业荣誉感不强，现实情况是其工作态度影响到整个队伍的形象。如:少数人在工作之外和社会上的其他人产生个人纠纷、打架斗殴等情况，也会直接影响到执法队伍的声誉，导致总体执法水平不高，也容易影响到执法工作质量和效率提高。在执法工作中进行法制宣传教育及相关学习培训活动不多，执法人员在政治思想、道德素质、法律素质和业务素质等方面还存在不尽人意的地方。
3.城管执法宣传工作不到位，没争取到广泛的群众基础
对城管执法宣传的重要性认识不够，在城管执法的宣传工作上投入太少，导致城管执法宣传的大格局尚未形成，普遍存在着“每家一把号，各吹各的调”的现象，使宣传的影响面减小，力度大大降低。一方面城管执法宣传形式呆板，角度单一。当前，城市管理宣传主要是采取发宣传纸、出动宣传车以及悬挂宣传标语等形式，展示在公众面前的大部分是简讯、要闻简报、动态信息等。由于宣传内容单一，宣传手段不灵活，思路不开阔，可读性差，形象感染力弱，民众关注的兴奋点难以找到，引不起广大市民的共鸣。然而，由于宣传工作处于浅层次状态，忽视和放松了城管执法理论宣传和丰富多彩的宣传形式。这种单一的形式，限制了城管执法宣传的社会功能，达不到宣传的真正效果。另一方面城管执法宣传缺乏深度报道。目前，城市管理宣传大都局限于法律法规条文和城乡环境整治报道的宣传，只是从表面上反映问题，要求市民当前应该怎么做、不应该怎么做，没有把为什么应该这样做，为什么不应该这样做的意义和作用宣传出来。对城市管理中违法违章行为、不文明行为带来的负面影响以及起到的警示作用，缺乏深层次的报道。甚至部分市民和领导误认为，城管执法工作无非就是罚款，因而与城管执法部门之间形成了隔阂，导致市民在城市管理中缺乏积极性，领导在政策支持上缺乏力度，部门在相互配合上出现脱节，不利于执法工作的开展。
4.相关保障激励机制不完善，城管专业人员流动性大
一线执法人员执法效益低且危险性高，更需要健全人身安全保障和工作激励机制。城管执法财政经费投入有限，执法队伍为完成每年上级下达的逐年增多的考核目标任务追求利益最大化，把部门生存放在首位，不得不追求经济评价指标，存在“重罚款、轻管理、以罚代管”的现象，尽量寻找在完成上级考核任务和减轻自身压力之间的平衡点。平安区城管执法队伍中高学历、高素质的人才不多，熟悉和熟练运用法律法规、工作经验和阅历丰富的执法人员不多，由于客观原因局限，只要有好的去处，就很难留住人才，因此陷入了城管执法人员专业人才欠缺的困境。尽管这个队伍很需要高素质、懂法律、执法经验丰富的专业人才来带动和提升整个队伍的综合素质，但实际的现状让人感觉很无奈，社会舆论对城管工作的否定态度，很难让执法队员产生职业成就感和荣誉感，内外部的环境都不能激发执法人员工作的积极性和创造性，没有充分发掘执法人员的潜力。
五 提升平安区城管执法工作的对策
(一)健全和完善城管执法的法律法规
不可否认，城市管理的法律法规体系确实存在诸多缺陷。随着平安撤县建区，以及海东市城管行政执法局的成立，尽快制定城管工作相关法律法规势在必行。一方面，必须要明确城管执法机构性质、编制、人员身份和协调机制、队伍建设培训，明确立法的法律依据、适用范围、详细规定执法规范和处罚标准;另一方面，要严格规定执法程序、执法监督，确保依据具有相对的稳定性、强制性、公开性。同时，增强城管执法法律法规的权威性和可操作性，明确应当做什么、可以做什么、禁止做什么，违反了如何处罚，并在立法目的、行为设定、法律责任、立法程序中充分体现社会主义和谐理念，能够使城管执法有据可依，体现教育疏导与依法管理相结合，以增强执法部门的公信力和执法对象的认同感。
(二)全面提高城管执法人员的综合素质
1.强化用人管理，提高城管执法人员的从业标准
针对平安区城管执法人员素质参差不齐、效率不高等问题，最重要的是要强化用人管理，提高城管执法人员的从业标准，实行正规化管理，严把进人关，坚持宁缺毋滥，面向社会公开招考懂法律、文化知识和业务能力并重的优秀人才，或是从相关专业学校中招收优秀毕业生，政府大力支持和提供智力资源保障，建立科学有效的人才培养、利用机制，发挥专业人才的带头模范作用，激发执法主体的主观能动性，逐步提高执法队伍整体综合素质。
2.完善培训机制，加大培训方面的财政支持
对执法人员要完善培训机制，加大培训方面的财政支持，加强对现有的执法人员法律知识和业务技能训练，开展法律法规知识学习培训和业务能力训练，加强理论联系实际、学以致用;善于总结工作经验教训，对经验缺乏的年轻人“传、帮、带”，促使提高全面分析、研究、解决问题的实际能力，增强处理复杂事件的应对能力，提升执法队伍依法行政的能力和执法水平。建议借鉴公安部门警务人员严格的培训模式，加大入职培训力度，增强专业领域实训;强化在职培训深度，提升规范执法水平;树立文明执法理念，拓宽培训渠道;开展经常性思想政治教育和道德教育，提高执法人员思想政治素质，树立正确的价值观和权力观;组织执法人员到城管执法工作幵展较好的地方调研、参观、学习，借鉴并汲取先进经验。
政府在再就业培训也应该完善培训机制，政府要动态掌握住平安区需要再就业人员的数量及他们的年龄分布，根据年龄段及个人兴趣采用定期和不定期的方式对需要再就业的人员进行培训，让他们尽快的学会新的生存本领，减少社会不稳定因素。政府也要在资金上大力支持再就业培训，让培训班可以更多的、更多层次的开展起来，让再就业人员有选择的余地。
3.优化干部选人机制
贯彻落实《公务员法》，落实执法人员的行政编制、公务员身份和干部考核、选拔、任用规定，推行干部双向选择、竞争上岗、交流轮岗等制度，鼓励干部到基层一线锻炼，形成优秀人才脱颖而出的选人机制。加强和充实城市管理行政执法力量，坚持城管执法编制和人员专人专用，确保基层执法力量。
(三)加强宣传和舆论引导，营造良好的社会环境
平安区城管局自成立以来，由于做的宣传不多，以至于很多市民不知道城管的主要任务和难处辛苦及对城市的行政管理有何作用。目前公民对城管执法的参与意识淡薄，主要表现在对城管执法工作的不理解、不信任、冷漠、指责甚至敌对的态度。城管执法工作单靠城管部门的力量是远远不够的，城市管理要依靠广大市民的参与才能改变工作的被动性，要推动城管执法工作顺利开展，维护城市环境秩序，必须重视市民的法制教育，增强市民的城管法治意识，提高文明素质，使市民理解和支持城管执法工作，顺利推进城市管理法制化的进程。
1.建立系统、全面的城市管理知识宣传机制
提高市民素质，关键要靠宣传教育。要建立系统、全面的城市管理知识宣传机制，提高公民对城市管理的认知度，树立社会、公民、媒体正确的城市管理价值观、是非观，修复城管和市民之间的信任和理解;树立典型的坚决打击各类屡教不改违法行为的事件，遏制违法行为势头。
2.加强媒体沟通，宣传“正能量”
要加强与各类媒体沟的通合作与良性互动，宣传执法亮点特色，突出执法业绩;反映城管执法的先进经验和优秀典型，扩大城管执法工作的社会影响;善于站在媒体和公众的角度充分考虑其信息需求，实现信息供求平衡，积极引导大众正确的舆论导向;把城管执法的重点、难点转化为百姓关注的热点，通过新闻媒体客观、真实、准确地报道城管执法动态，增强城管执法的影响力和公信力。
3.加强法律法规宣传
加强城管执法相关的法律法规、政策要求、行为规范等宣传，分析违法违章行为的危害，号召广大市民共同抵制违规行为;对市民普遍遭遇的违法违规行为进行明确界定，对具体执法措施进行公开告知，积极引导社会公众形成正确的思想认识、情感认知，做到执法主体、执法程序、处罚标准、违法事实、法律依据等公开化，提高城市管理宣传教育的影响力和覆盖面，营造市民知法、守法的良好氛围。
(四)完善相关保障和激励机制
城管执法的场合是马路执法、一线执法，很多违法者不顾法律法规，违法现象大量存在，城管在执法过程中阻力非常大，为保障城管执法人员的人身安全，有效预防和打击阻碍执法和暴力抗法等违法行为，确保城管执法工作顺利进行，应当建立健全城管执法安全保障机制。城管执法人员人身安全保障主要要借助公安力量，实行“公安+城管”联合执法模式，民警与城管执法人员共同行动，依法打击扰乱、阻碍城管执法工作的违法行为，遏制暴力抗法事件发生，为城管执法工作提供警力保障，这种方式在南京、长沙、郑州等城市均己取得成功经验。平安区城管执法人员在执法过程中遭遇到阻碍执法也向公安机关求助，如处理新疆人在闹市区占道卖羊肉串污染环境影响市容，对普通市民漫天要价和威胁城管执法人员行为案件，经过公安机关介入处理，有效震慑了违法者，保障了执法效果。在今后的重大执法活动中借助公安、司法机关力量，及时处理暴力抗法事件，遏制违法犯罪行为，确保执法人员人身安全和保障社会公共秩序。
在经济保障方面，应增加对城管执法的财政经费投入，改善城管执法的硬件设施，保障执法部门的办公和设备经费，逐步改善工作条件，提供充足的执法车辆，提高执法人员工资福利待遇，为这类工作存在一定危险性的执法人员购买人身意外伤害险;对执法人员加强人文关怀，关心执法人员身心健康，开展各类有益健康的活动，适时拓展心理疏导渠道;在执法机构人员安置上，增加城管执法人员数量，优化人力资源配备，做到因才适用，重视人才培养，形成执法人员人才链。通过改善内外部条件最大限度的激发执法人员的工作热情和主观能动性，使每个执法人员都能最大程度的发挥自身价值，从而使整体的力量发生质变。政府和上级主管部门应加强对基层城管执法的工作指导和监督，关注城管执法工作，增强和保障执法力量;按照国务院文件规定，应明确执法人员编制性质;社会舆论、各级媒体应客观、公正的评价城市管理行政执法工作，正面宣传执法队伍形象，肯定执法队伍取得的成绩;社会各界也要加大对城管执法工作的理解和支持，增强执法队员的信心，强化职业荣誉感，争取取得更大的成绩。
六 结束语
城管执法中的许多问题，其实质反映出在社会转型期传统管理理念与越来越高的社会管理需求之间的矛盾。长期以来，在管理理念上重视执法效率，在管理制度上简单机械，在管理方式上多依赖突击式整治和运动式管理，缺乏长效性、机制性、稳定性政策，导致难点问题久治不愈。城管执法，说到底是政府社会管理的衍生品，如果政府能够更好地处理城市化进程中引发的各类社会现象和社会矛盾，更多的解决民生保障问题，各相关职能部门能履好职，城管执法将有良好的工作氛围，城市管理将会取得前所未有的显著效果。城管执法系统存在的问题已经不是城管本身的问题，它已经属于社会管理体制机制的问题，属于政府公共管理水平的问题，单靠城管执法机构不能完全消除困境，需要建立以公共服务为导向的城市管理制度，增加服务来提高管理，增加管理来减少执法，由注重结果变为注重问题，通过理顺体制机制，健全法律法规，科学规划城市建设，加强队伍正规化建设，提高执法者和执法对象整体素质，加大城管执法财政投入，全社会共同参与等，从源头上解决城管执法问题，从而推动城市管理事业的科学发展。
