研究背景

　　当今世界，经济科技飞速发展，全球化进程也是日益加快，这也导致的国际间竞争的愈演愈烈，在这种背景之下，各个国家和地区的政府的治理能力显得十分重要，实际上，政治上的博弈常常决定于领导人或者领导集团的能力，但是作为政治和民众之间的桥梁，作为对外门面的政府，公共行政能力的高低，直接决定了国家经济社会发展的力量，就像润滑油，不仅无处不在，而且要精益求精。

　　我党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

　　而事实上，作为“服务型政府”的中国，并非是开创政府服务至上理念的发源地，自从20世纪80年代开始，西方各国掀起了一场推行“新公共管理”的运动，一时间，市场化的机制被广泛地应用于政府公共行政的过程中，与此同时，公民权重新加入了政府构建的讨论之中，政府执政的民主特质和合法性的地位上升到了一个全新的高度。

　　笔者正是基于这种历史条件，收到罗伯特·登哈特服务一书《新公共服务——服务，而不是掌舵》的启发，带着对历史的尊重和敬畏，对盛行西方的新公共服务理论的发展历程进行简要梳理。

　　从公共行政学的发展的角度看公共服务理论的产生

　　关于行政学的发展阶段的划分，国内外学者的认识不尽相同，因而他们也形成了各异的划分方法。

　　比较有代表性的分类方法有：美国著名管理学家丹尼尔·A·雷恩将之划分为：科学管理时代(19世纪末到20世纪初)、社会人时代(20世纪20年代开始)、当前时代(第二次世界大战以后);我国武汉大学教授丁煌老师在他的《西方行政学说史》中将之划分为六个阶段：西方行政学的提出与创立时期、西方行政学的正统时期、西方行政学的批评与转变时期、西方行政学的应用与发展时期、西方行政学的挑战与创新时期以及西方行政学的总结与探索时期。

　　在此，笔者结合罗伯特·登哈特夫妇所著的《新公共服务——服务，而非掌舵》一书中的划分方法，以1887美国人伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)发表《行政研究》为起点，着眼于公共服务理论产生的历史条背景，将历经百年的西方公共行政研究划分为古典公共行政学说、新公共行政学说和新公共服务学说三个主要范式。

　　古典公共行政学说

　　公共行政学真正作为一个独立学科去研究并尝试形成范式，要从1887年美国政治学家、行政学家、第28届美国总统的伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)发表《行政研究》说起，他的最大贡献在于提出政治-行政二分法，认为：“行政管理的领域就是一个是事务性的领域”。[1]这在他所处的自由资本主义走向垄断资本主义的年代显得意义非凡。

　　两个焦点主题

　　在此需要指出的是，威尔逊的论文中有两个在以后的半个世纪或者更长的时间里充当着公共行政研究焦点的主题，其一，政治有别于行政;其二，效率至上。

　　反对的声音

　　事实上，效率至上并不为所有人所认可，马歇尔·迪摩尔(Marshall Dimock)指出，机械的效率只不过是“冷酷的计算而没有人性”。学者们普遍认为，效率至上的致命后果就是公民权(这一点恰恰是新公共服务理论的核心)的缺失。

　　理性的群体

　　根据著名政治科学家赫伯特·西蒙(Herbert Simon)在其著作《行政行为》中所描述的实证科学观点，“行政人”的群体能够以理性的思考去实现“推动一个组织有效实现其目标的行为”。

　　小结

　　纵观古典公共行政学盛行的时代，其主流观点在于以下几方面：

　　政府工作重心在于设计、执行集中于一个政治上规定的单一目标的政策。

　　公共行政官员只负责执行公共政策。

　　行政官员对政治领导人负责。

　　理性和效率至上是公共组织的首要价值。

　　公民权收到限制，公民参与是有限的。

　　公共行政官员行使计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算的职责。

　　实际上，作为公共行政学开山鼻祖的古典公共行政学，以马克思韦伯的官僚制理论为代表，以泰勒的科学管理理论为主要构建方法，经历伦纳德·D·怀特“行政组织”思想、古利克、厄威克的一体化政府的研究，对欧美各个国家政府的建设起到一个基础性的作用，许多政府构建的价值观也是沿用至今，可以说是公共行政学界不折不扣的创始学说。

　　古典公共行政与新公共管理的桥梁——“公共选择”理论

　　首先阐明几个概念：

　　第一：“经济人”，也称为“经济人假设，”即假定人思考和行为都是目标理性的，唯一地试图获得的经济好处就是物质性补偿的最大化。[2]

　　第二：“公共物品”，在经济学的解释里，是一种财货，从消费方面的观点上，具有“非竞争性”(或称“非独享性”、“共享性”、“非敌对性”);从供给方面的观点上，具有“非排他性”。[3]

　　公共选择理论便是基于以上两个经济学的基础概念以及“不同的决策规则或者决策情境将会导致做出选择的不同方法”这个观念而产生的。作为新公共管理的关键性理论，下文笔者会持续涉及这个理论及其对于新公共服务理论的产生所起到的作用。

　　新公共管理理论

　　新公共管理(New public management),严格上说是起源于欧洲对于马克思韦伯的官僚制的争论，他从管理学的角度对韦伯这种组织层次的理论发起强有力的挑战，指出官僚制强调效率，实际上却是效率低下的;官僚制虽然强调行政-政治二分，但实际上却是政治的工具而已，其结果就是繁文缛节和繁杂的等级结构把行政变得令人不满。

　　而从20世纪80年代开始，借着“新公共管理理论”的东风，公共行政的改革运动从美国发起，逐渐席卷全世界，它的核心是试图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门，根据这套理论，政府被要求去“掌舵，而不是划桨”，强调根据结论去制定公共部门的绩效目标，强调管理各个“划桨”的部门，而自己的本分工作就是管理;强调的是一套主要依赖自由市场以及企业管理方法的价值观。

　　之前说过，从来没有一套理论是可以一劳永逸的，新公共管理理论所提出的先决条件：“经济人”假设，本来就存在普适性并没有那么强的问题，再次，政府作为“掌舵者”，那么究竟为谁而“掌舵”?如果说公民是就是那个船主，是不是该对公民参与公共行政议题进行研究?你会在下一个部分看到新公共服务理论对此的完善。

　　新公共服务理论

　　前面说到新公共管理理论不可掩盖的问题，就是“船主”是谁?如果船主就像我们所共同认为的一样是公民的话，公民权如何处理?新公共服务理论是直接起源于对新公共管理理论的反思和批判的。

　　事实上，最早提出公共服务这一概念的是19世纪后期的德国社会政策学派和20世纪初期的法国公法学者;[4]而正如上文所提到的，20世纪80年代以来，收到公共经济学的重要影响，越来越多的学者采用经济学的分析方法对公共行政进行分析研究，公共服务在1978年被胡德教授定义为“提供公共服务的制度性设置”;紧接着是本世纪初，美国行政学学者登哈特夫妇(Janet V Denhardt ,Robert B Denhardt)首次系统地提出了新公共服务理论。

　　所谓的“政府企业家”们的工作职责，实际上既不是“掌舵”，也不是“划桨”，而是要建立一套以公民为中心的完整的、具有回应力的公共机构，在这个角度上说，新公共服务理论直接诞生于新公共管理理论，却全面超越和突破了前者，从更高的学术角度和更加完善的理论基础对西方公共行政学的理论进行更新换代。

　　总结

　　从上述的文字不难看出，古典公共行政理论实际上是从政治的束缚中脱离而产生，却离不开政治导向的理论体系，其政府的官员我们称“行政人”;而新公共管理理论则是着眼于经济学理论，给予实证社会科学的相比于前者的更加精致的一种理论，由此是一群“经济人”或者说自利的决策者的组成政府;而新公共服务则是一套为重新找回公民在公共行政中地位而产生的民主理论，其官员的行为模式是一战略理性或形式理性为基础的，是为公民服务的人。

　　从不同视角看新公共服务理论

　　服务对象

　　如果现在问你，公共行政部门的服务对象是谁，可能经历过在行政事务综合大厅尴尬遭遇的读者会在思考片刻后告诉我，是公民。

　　实际上，对公民角色以及责任的认识可以追溯到古希腊哲学，具体来说就是亚里士多德所说的“全称的公民是凡得参加司法实务的治权机构的人们”，[5]一个好公民，“应该懂得作为统治者，怎样治理自由的人们，而作为自由人之一又必须知道怎样接受他人的统治”[6]

　　在民主社会中，只有清楚怎样让公民真正参与到公共行政中来才能达到最佳的效果，借助汤普森所说的民主目标：“获得满足最大多数民利益需求的规则和决策”;从另一个角度说，公民参与实际上是政府合法性的根本保证。

　　当事人——古典公共行政理论

　　古典公共行政中，公共行政机关所“服务”对象被称作cliens，即是当事人，官僚机构神秘而傲慢的“控制着”依靠他们而参与政治生活的人们，当然，不可否认，如果说排除掉冗杂的层级结构和繁复的程序，一群专业的官僚自然比一群相对来说不专业的普通人对于公共行政来的更加熟悉。

　　顾客——新公共管理理论

　　新公共管理理论将在古典公共行政学中被称为“当事人”的公民试做消费者。或者“顾客”，奥斯本和盖布勒是极力推崇顾客驱动的政府模式的，他们认为这种建立在顾客至上论之上的模式比起高高在上的官僚制具有更多的责任、更多的创新、有可能产生更多的服务选择以及更少的浪费的优点。[7]

　　当然，由于公民比起商业市场上的仅仅购买物品的顾客来说，他们的肩上更有作为“所有者的主人”的神圣职责，就像乔治·弗雷德里克森所讲的，“顾客是在市场上在所提供的产品之间进行选择的;而公民决定的事情太重要了以至于政府会向公众收费来做这种事情”[8]。显而易见，责任的忽视是“顾客”模式的最大弊端。

　　高参与度的公民——新公共服务理论

　　作为许多国家建设“服务型政府”的理论基础，新公共服务理论强调，与政府打交道的，或者说政府所服务的对象是权利与义务共存的公民;换言之，政府不应该仅仅着眼于“顾客”为你带来的的短期收益，而是应该致力于提供给公民一个平台去履行他们的职责，从而再次进行搜集民声，由此调整政府的运行方式。

　　公共利益的追求

　　既然公民的权利与义务是政府工作的重中之重，那么由此产生的一个名词，叫做公共利益，就显得格外重要了。沃尔特·利普曼(Walter Lippman)将公共利益界定为“人们在清楚地看到、理性的思考并且公平无私地行动的情况下将会选择的东西”[9]。可以归纳为：规范模式的、主要是废除论的、主要是政治过程取向的、主要是基于共同价值观的。

　　中立的技术——古典公共行政理论

　　在古典公共行政理论中，公共服务只不过是一项“中立的技术”，而至于确定公共利益的职责，甚至被直接抛给政治学，认为公共利益的确定和选择是政治家的责任，他们所制定的政策中就依然包括所谓的公共利益，而作为行政部门，只需要根据政策，结合管理学的理论，将此付诸实践，即假设行政官员能够尽可能以最有效率、最科学、最具有政治中立性的方式为公共利益服务，而公共行政官员在调节特殊利益集团是往往是消极的，因为责任并不在他们。

　　公共利益是副产品——新公共管理理论

　　前面说到，新公共管理理论中，公民，或者说公共行政所服务的对象是顾客，由此，个人的选择显得比共同偏好更为重要。而按照这种“顾客至上”的公共行政逻辑，关于公共利益的行政责任问题就显得不那么重要了。

　　中心地位——新公共服务理论

　　登哈特认为，政府之作用，就在于召集群众，并基于一种允许他们就社区发展方向问题进行自由、真诚对话的环境在这个过程中，协调和维持公平公正是政府所要做的，目的在于最大限度保证公共利益的最大化以及合法性。

　　事实上，新公共服务理论是基于对古典公共行政理论以及新公共管理理论对于公共利益的忽视而进行构建的，就是说，公共行政的过程，距离彻底了解公民的利益，或者说公众利益还有一段很长的路，这就需要抛弃那种造成政府信任度下降的选举过程中所产生的那些官员都是为了试图使自己的利益最大化的思路，回归到公民才是“船主”的根本思路上来;而正如爱德华·威克斯(Edward Weeks)所指出的那样：“对于一个重大问题的任何解决方案都可能会使该社区的一部分人不高兴”，这也就是为什么公共利益的研究需要上升到一个更高的层面。

　　小结

　　从上述的文字可以看出，公共利益的地位可以说是历尽波折，从根本不被认为应该是公共行政学的研究范围，到并不为新公共管理理论所待见，再到重新被正视而视为是政府一切运转的根本目的，公共利益至上的理论，本质上是将政府与企业的最大不同区分开来，这可以说是公共行政学里程碑式的转折点——经过数百年的研究，又回到了公共行政的本质。

　　行政官员的角色定位

　　当公共行政，或者说作为政府的运行根部目的的公共利益得到重视之后，我们再从另外一些方面来了解新公共服务理论。

　　首先是行政官员，登哈特指出：“致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产”。[10]

　　只管执行，不管制定——古典公共行政理论

　　正如前文所说，把制定政策以及执行政策分开的“二分法”，致力于将行政人员的职责与公共政策的制定、公民利益的维护分离开来，一切行政组织结构的制定，包括以科学管理为指导思想的公共行政体系，即政府的构建，都是以此为前提的。

　　显然，弊端是很容易理解的，实际问题中，行政官员不可能对公共利益避而不谈，因此，这就是为什么“官僚制”很经典也维持了很长时间，直到今天都对政府的组建由实质性指导意义，却不得不做出根本性改变的原因。

　　像企业家一样规划出多种方案——新公共管理理论

　　新公共管理理论，强调公共行政人员要做一个政策企业家，致力于把行政人员塑造为一群为公民制定丰富议程的人，他们就像致力于推销自己的产品的企业家一样推销自己和自己的团队所精心制定出来的公共政策，同时准备好接受用户，即公民的异议并加以完善。

　　当然，站在新公共服务理论的角度看，新公共管理理论这种理念的缺陷显然在于缺乏公民参与，“政策”已经被制定好，只不过假设所制定的若干个选择能够覆盖大多数公民的愿景而已，一种很好的证明是，在被誉为是新公共管理理论之“圣经”的《重塑政府》中，你不会找到诸如“公平”、“正义”的术语。