1 引 言

　　马斯洛的需要层次论中提出，衣食住行是人们最低层次的需要。稳定舒适的住所是人们努力发展的基本前提，也是整个社会和谐安定的基石。改革开放以来，政府为保证居民安居乐业，推动经济社会发展，逐步制定了一些住房保障政策和条例。这些政策的推出缓解了城市住房紧张的局面，有力推动了住房保障工作的进程。但是，在工业化和城市化迅速发展的时代，进城务工人员的增多和城市土地资源的限制，居民收入的一般化和房价的飙升都导致城市住房紧张以及低收入人群无力支付房屋费用的局面。房地产开发商、施工方、政府、消费者各方利益的不一致，使住房问题更加严峻。因此，住房保障问题的解决还需各方的努力和协调。本文论述了南阳市低收入人群的住房现状，研究出该市住房保障的问题和对策，以期使南阳市住房问题朝着良好的方向发展。

　　首先是研究的背景。在经济知识时代，大量人群涌向高度密集的城市，造成城市居住地密集、居住环境变差、土地价格上涨和开发商从中谋利等各种问题。房地产市场的繁荣仍然使一部分低收入者无力支付高昂的房价，而仅靠市场调节无法解决此类问题，所以我国政府一直积极探索如何解决低收入群体的住房问题。在向货币分配转换过程中，政府出台了一系列住房保障政策和条例，改善了住房现状，但是各市的住房保障工作仍然阻力重重。南阳市人民政府也在2012年提出关于加快保障性安居工程建设的实施意见，要求各县区在实施过程中加强领导、监督和追踪。但是在小区域内仍存在保障范围不规范，审批条件存在漏洞，执行人员监管不力等情况。这些现象严重损害了低收入人群的利益，导致了房地产行业的混乱，违背了国家政策的初衷。因此理清南阳市住房保障问题，针对问题寻求合理对策是现阶段刻不容缓的工作。

　　其次是研究的意义。针对南阳市住房保障问题的研究这一课题有着深远的意义和必要性。分别从三个方面来论述。一方面是有助于找到住房保障政策与房地产政策、经济变动的内在联系，完善住房保障体系。另一方面该课题研究不仅为政府发挥房屋宏观调控职能提供了理论基础和思想武器，也为当地政府对居民住房问题的探讨提供了依据和参考。最后该课题的研究对住房保障政策的改革和执行提供指导，有助于加快解决住房保障问题。

　　紧接着是国内外研究综述。国内研究主要集中在制度体系、法律法规、保障对象范围、政府职能等方面。在体系方面，高笛认为由于地方政府支持不够、金融机构缺乏积极性，导致了国内公租房发展迟缓(高笛，2012)。另一方面由于住房公积金制度的委托代理环节问题严峻，导致“济富而不济贫”现象的涌现，使利益聚集在少数富人手中(李远舟、董意凤，2011)。在法律方面，住房法的提出明确了政府职能，必须充分发挥政府在制度建设、完善法律法规等方面的作用(郑惠强，2009)。此外，“选择性保障模式”和“货币补贴”的提出，加快了住房保障模式的运行，但仍有不足之处(冯宗容，2007)。总而言之，我国住房保障研究仍停留在制度体系的宏观构架问题上，不足之处是理论层面的研究多于实践操作的研究。

　　国外住房保障研究主要集中在房地产供给、房地产融资、可持续发展等方面。在市场和税收方面，有国外学者认为政策比价格对供需情况的影响更加敏感(布拉姆利，2005)。在可持续发展方面，有人认为应该注重房屋建筑的可持续性材料，也有人认为可持续性不应单指房屋本身。总而言之，国外研究的重点主要集中在住房保障体系的实践运作、运行机制、技术应用和信息管理方面。不足就是过多注重定量研究，应与定性分析适当结合

　　本人认为在小范围内应该加强居民消费水平、管理机构执行能力、建立个人收入登记等研究，以期使住房保障政策朝着协调互补的关系发展。在大范围内应加强法律法规建设，市场、金融、税收等运行机制的研究。

　　最后是研究的内容和方法。在内容上，主要包括三个方面。第一方面是分析南阳市住房问题现状，揭示低收入人群住房现状和经济状态;第二方面是分析南阳市住房保障的问题，即包括社会诚信缺乏、法律法规不完善、管理人员监管不力等;第三方面是针对问题，提出切实可行的对策和建议，例如优化住房保障体系、加强立法管控等。在方法上，本课题主要采取统计分析法、定量分析法、文献研究法等方法。案例分析法简述了住房公积金，经济适用房，保障性住房等政策对南阳市住房问题的影响，指出在这些方面尚需改善的地方;定量分析的方法是在对相关数据的统计和整理之后得出房地产市场变化的可能规律，国家政策对保障性住房的动态影响，找出规律提出有效解决住房保障问题的对策和建议。

　　2 南阳市住房保障工作的现状

　　2.1 南阳市低收入家庭居住情况和收入水平

　　南阳市同全国其他城市一样，在金融危机、房价持续上涨、贫富差距日益扩大的情况下，积极响应党和政府的号召，大力修建经济适用房和商品房等来保障低收入者的住房问题。但就目前的形式来看，社会阻力依然巨大，政府部门依然要做出更大的努力。

　　南阳市居民的居住水平起点很低，但是人均居住面积上涨很快，年均涨幅比郑州要多。从1996年的人均约20.02平方米到2002年的人均大约35.47平方米足可以显示南阳市经济的飞跃发展，人均居住条件的极大改善。但是，南阳市低收入家庭的人均居住面积到2010年才达至30平方米，与2002年的人均约35.47平方米的水平足足拉了8年的时间，且这些低收入住户的房屋户型达到三居室的仅占33.66%。由此可见低收入家庭的居住情况依然不是很乐观。而有关数据表明事实上有25%的人群在1996年的居住面积没有达到10平方米，且房间卫生设备，厨房设备极其缺乏，居住环境不佳。有关数据参考表2-1。

　　表2-1 南阳市人均居住面积 单位：平方米

　　资料来源：南阳网

　　2.2 南阳市低收入家庭的特征

　　南阳市低收入群体普遍受教育程度较低，家庭孕育子女较多，养育负担和教育负担都很重。2010年南阳市低收入家庭户均人口为3.52人，比全市平均水平高21.7%，而户均有收入来源的人口为1.9人，从这些数据中可以看出家庭成员多，而挣钱人少成为低手收入家庭不能脱贫的一项重要因素。其次是这些家庭从事不稳定工作的比例要高于全市的平均水平，且低收入家庭可支配收入普遍占到最高收入群体可支配收入的百分之二十左右。然后是低收入家庭的消费主要是生存性消费，而中高层收入者的消费主要为服务性和娱乐性的消费。

　　2.3 南阳市的保障性住房建设情况

　　南阳市2015年保障性住房建设情况发布会上公布，南阳市积极响应国家政策，逐步开展了各项保障性住房的建设工作。我国保障性住房分类见表2-2。

　　表2-2 中国保障性住房分类

　　数据来源：住房和城乡建设部

　　南阳市的住房保障工作主要集中在公租房和经济适用房上面。南阳市经济适用房从1998年开始建造，廉租房从2007年开始启动，2009年进行工矿棚区的改造等等。“十二五”期间，南阳市房地产业发展迅速，各种保障性住房发展势头迅猛。南阳市已经共建保障性住房项目345个，178369套。其中公租房项目的任务是24877套，实际完成26634套。经济适用房38个，15745套，建筑面积129.4万平方米。廉租房建成19005套。城市棚户区项目118个，实际完成67224套。国有工矿棚户区改造项目3个，1254套等等。直观性描述见表2-3。这一系列保障性住房的建设，分担了低收入群体的生活压力，使他们也能享受美丽的住房环境，更好工作，推动社会和谐发展。

　　数据来源：新浪河南

　　尽管如此，住房保障工作在推行的过程中仍然阻力重重。依然存在资金不到位，政府人员责任心不强，各级部门执行力差，住房进入机制不严格，群众不配合等各种难题。使大部分保障性住房落入经济条件好的住户手中，并没有改善低收入者的住房情况。但是南阳市政府勇于面对现状，加快转变管理思路，协调建设管理分配工作，按照保障性住房的分类有条理工作，促使保障性住房工作平稳前进。

　　3 南阳市住房保障工作存在的问题

　　3.1 针对住房保障的相关规划和法律的制定滞后

　　第一是从住房保障的长期发展规划来讲，就南阳市的具体情况，大多“补漏性”政策都是针对某个阶段的问题制定的，缺乏长期性、动态性和系统性。个人认为南阳市2015年制定的公积金提取办法和14年颁发的保障性住房实施办法只是起了燃眉之急的作用，没有从根本的缩小贫富差距，大力发展本土经济的角度来思考。加上南阳市近几年来城市化进程日益加快，政府更应该及时分析现有状况，制定一系列长远的规划，为进城务工的中低收入群体提供良好的住房条件。政府也可以请教有关专家，结合学者的专业知识制定一套正规化和长期化的规划。

　　第二是法律方面的问题。国内虽然已经出台了保障低收入群体住房的法律法规，但是这些法律，法规不成熟，不完善，且在实施过程中缺乏有效的监督机制。针对资金挪用、开发商偷工减料、管理人员的失职、经济适用房转化为商品房出售以及居民的违约行为并没有具体的法律制裁措施，由于对各种违法和守法行为奖惩不明，使人们内心缺乏一条法律红线，行为约束性很差。为了加快南阳市及各市住房保障的进程，国家应该及早出台《住房保障法》，从法律层面严格约束各种违法行为，保证住房保障政策健康发展。

　　3.2 资金支持不足，保障性住房融资渠道狭窄

　　第一，资金支持不足主要体现在没有充分的引导社会各方参与房地产融资。以廉租房为例，根据《廉租房住房保障办法》可知，廉租房的筹集资金渠道有九种，而在现实社会中，主要以住房公积金的增值收益为主。而住房公积金的增值收益在扣除管理费用和风险准备后，不足以良好支持廉租房政策。另一方面，政府财政部门未能有效落实资金政策，导致资金不足，廉租房的建设受阻。南阳市关于住房保障的金融发展也比较滞后。有少许银行和社会机构愿意与官方合作，并且它们大多不正规或只是为寻求私利。而普惠的住房公积金制度仅针对收益好、稳定的非低收入群体，金融支持不足使低收入者只能接受无力购买高价住房的现实。第二，保障性住房的融资渠道狭窄主要体现在政府是资金支持的主要来源。目前南阳市经济适用房和廉租房的建设主要靠政府补贴，而补贴的主要方式是政府提供土地使用权，减免土地出让金，给予资金补贴等，没有专门的机构进行房屋建设融资。资金在发放过程中也可能被挪用，这样就加剧了资金短缺的状况。

　　3.3 保障性住房在建设过程中存在的问题

　　3.3.1 开发时选址偏远，配套措施不全

　　保障性住房的房源是由政府提供的。政府在考虑当地经济和各方利益的情况下，往往会把保障性住房的开发区域分配在比较偏远，交通不便的区域。南阳市已建成或正在建设的保障性住房一般分布在郊区或铁路沿线。如南阳市的保障性住房项目：南铁嘉园和铁道苗圃家园。较高的出行成本和不齐全的配套设施不仅没有解决低收入群体贫困的事实，反而加剧了他们的生活压力，使本市的贫富差距扩大，还引发一系列新的社会问题，不利于南阳市社会经济的平衡发展。

　　3.3.2 规划设计不合理

　　规划设计不合理主要体现在房屋内部空间设计滞后。不仅不能满足一般的使用功能，在美观功能上也存在着缺陷。大多保障性住房都千篇一律。由于设计成本、审图水平和其他因素的影响，保障性住房在建设过程中都采用比较经济和低廉的设计水平，不能满足人们追求高生活品质的要求。对人们的工作，学习不便利。使他们脱离正常的生活轨道，与社会产生隔阂。

　　3.3.3 规格不合格，质量存在隐患

　　部分房地产开发商打着经济适用房的旗号，但是根本不关注房子的质量。对保障性住房的施工管理和质量验收不进行严格把关，致使某些工程采用不合格的材料或材料用量达不到标准。规格不合格的案例是南阳市的鸿源小区。鸿源小区的建设也是由统建公司负责的。为了达到经济适用房的建设标准，该公司刻意隐瞒户型超过90平方米的事实。并且为了获取自己的最大利益，自己拟定售房合同，违反相关的法律和法规，侵害住户的正当利益。

　　南阳市的丽康花园是另一个典型的案例。丽康花园的项目由南阳富邦地产公司负责。在住户随后的使用过程中，发现建筑钢筋使用不达标，楼板筋直径为6.4，严重不符合质量标准。并且墙面砂浆不合格，不能达到一般的住房要求。更严重的是阳台未做防水措施。一系列严峻的质量问题反映出该地产公司的不负责任，其行为也违反了相关法规，但实质上则是严重侵害了住户的利益，使住户生活在一个没有安全保障的环境中。