五、耕地轮作休耕结论与建议

（一）结论

轮作休耕是有计划、有目的的战略规划，农民由于经营土地少，积极性不高，因此集体组织行为是轮作休耕管理的有效保障。因此原始社会时期，这种土地管理行为执行的比较好，而封建时期土地私有制导致轮作休耕管理滞后，到建国后至改革开放前，轮作休耕得到了加强，而土地承包制实施后，又恢复了无序状态，直至21世纪初土地流转之后种粮大户的轮作休耕实践。总结起来如下表：

表6 不同历史时期轮作休耕模式、目标与效果比较

通过轮作休耕的历史与实践的梳理，我们发现第一，凡是由政府或集体组织实施的效果都比较明显，由私人管理土地来推行轮作休耕的效果基本不理想。第二，历史实践来看，谷物-豆科作物轮作是轮作休耕的主要方式，复种轮作是主要形式。第三，轮作休耕对土地单位面积产量具有正向影响，对整个农业发展具有积极作用，但对当年粮食（主粮）总产量有负面影响，对农民增产增收有促进作用。第四，土地改革、土地新政的实施对推进农地轮作休耕具有积极意义。 21世纪初，我国土地改革，土地流转政策施行，种粮大户（或新型农村合作社）开始采用这种轮作休耕模式，虽然也是自我管理为主，但效果比较明显。这主要是由于一方面国家层面政策的指导，另一方面非粮食经济作物价格增加幅度超过了粮食价格增加的幅度；同时，由于耕地实行了轮作休耕，土壤肥力和土壤环境得到了保护，粮食作物和经济作物的单位产量得到了提高，种粮大户的经济收益增加，轮作休耕的积极性得到了加强。另外，现阶段粮食产量、库存量、进口量的持续增加，种粮大户的压力较大，轮作休耕或许是一种可行的选择。

（二）建议

1. 摸清我国粮食产量与需求，以及全国耕地现状和未来预测。

我国粮食生产虽取得了很大成就，但必须看到，我国粮食问题现在还远非万事大吉和高枕无忧的时候。解决了吃饭的问题不等于就解决了粮食问题，我国人均粮食占有量现仅400公斤多一点。据前两年的统计，我国进口粮食接近了世界粮食总贸易量的三分之一，中国有将近两亿人口在吃进口粮。未来近14亿人口（放开二胎就会很快14亿）吃饭问题、粮食问题一有风吹草动，就会造成社会紧张、局面混乱，因此，未来我国粮食产量仍需提高，粮食需求仍然紧张。实行轮作休耕必须搞清楚我国粮食市场现状及未来预测。据第二次全国土地调查的结果显示，东部地区耕地2629.7万公顷（39446万亩），占19.4%；中部地区耕地3071.5万公顷（46072万亩），占22.7%；西部地区耕地5043.5万公顷（75652万亩），占37.3%；东北地区耕地2793.8万公顷（41907万亩），占20.6%，合计203077万亩，超过国家18亿亩耕地红线。但耕地质量总体偏低，全国耕地平均质量等别为9.96等。中低产田占耕地面积的2／3,有效灌溉面积仅占一半多一点,近年来我国农业科技对粮食增产贡献逐年提高,但目前农业科技进步贡献率仅56％。而且耕地质量有进一步恶化的趋势，从中长期来看，粮食的需求量还会持续增长，粮食安全的责任还很严峻。这种形势就决定了，并不是每一块田都可以安排轮作休耕，我们要有计划、有安排地时时监控、跟踪我国粮食市场、耕地面积和耕地质量的变化，做好现状分析和未来预测工作。

2. 探索科学合理的具有中国特色轮作休耕模式。

由于国外发达国家人口少，粮食供给充分，粮食生产能力和机械化水平较高，地形情况简单，因此国外耕地轮作休耕制度与模式不完全适合我国国情是必然的。实施耕地轮作休耕时要综合考虑区域地质环境差异；粮食品种结构；城镇化与耕地保护；国际粮食价格波动；粮食进出口与复种；土地流转；农民收入增长等因素。结合影响因素应主要从以下三个方面进行探索：（1）探索适合我国国情的季节性轮作休耕制度与模式。我国华北地区大部分实行二年三熟，复种指数为120％～150％ ，长江流域及华南地区一年两熟至三熟，复种指数为180％～250％，这些地区可以使用采取这种模式；（2）探索适合我国国情的基于土地流转的轮作休耕模式。土地流转为粮食生产大规模经营提供了便利和制度支撑，同时也为在规模化经营地区实行农作物轮作提供了条件，也为在土壤肥力较差的规模区域实行休耕，进而保障粮食生产的持续增加提供了可能。（3）探索适合我国国情的轮作休耕补偿机制。区域不同、环境不同、粮食品种不同、土壤修复及轮作休耕模式不同，补偿形式应具有差异。

3. 建立严格规范适合轮作休耕耕地的甄别、管理、补偿、评价、监管制度。

轮作休耕是一项系统工程，需要顶层设计、综合考虑、分类型推进。通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区开展综合治理。对受污染严重的土地要甄别筛选，不能“一刀切”，在试点轮作休耕的土地上要遵循“一主四辅”的原则，加强管理，不能出现撂荒、弃耕等行为。要建立积极鼓励性的补偿标准，标准要根据区域特点、土壤环境、农作物类别等制定分类分层次的差异化补偿标准。评价和监管要具有动态性，坚决杜绝将休耕的土地作为他用，或以休耕为名，搞其他开发，或不实行有效的轮作方式。

4. 轮作休耕不得损害农民利益、不得阻碍农业可持续发展，要保障粮食市场和农产品市场稳定。

在轮作休耕的过程中，要坚决守护农民的利益。休耕补助不单单是收益的补助，还有管护耕地的补助，引导支持农民在休耕期间种植绿肥等养地作物，做到休而不荒、休而不废，防止出现“一年长草、三年长树、休耕不管护、几年就荒废”的现象。防止一些农户出于个人利益，不让自己承包的土地实行休耕。再次要在保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上的基础上，积极探索轮作休耕政策与粮食收储政策挂钩，统筹安排，合理布局，加快推动农业走出去，增加农产品供给，从而推进轮作休耕制度试点工作的顺利推进。